Der EU-Gipfel der Uneinigkeit: Sparen mit Schäuble, stimulieren mit Hollande, reformieren mit Cameron

Geschlossenheit – dazu fordern Politiker ihre Parteikollegen auf, wenn es in ihrer Partei anhaltenden Streit gibt. Tatsächlich geht es dabei nicht selten eher darum, Abweichler auf Linie zu bringen. Streit wird in solchen Fällen nicht ergebnisoffen ausgetragen, sondern es wird alles unternommen, um ihn zu ersticken, bevor er sich negativ auf die Umfragewerte auszuwirken beginnt. Streit kann jedoch konstruktive Kräfte freisetzen und er ist immer dann gut und wichtig, wenn das geschieht.

Die europäischen Institutionen streiten um den Krisenkurs – und Macht

Seit der Finanzmarktkrise streiten die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union untereinander über den richtigen krisenpolitischen Kurs und die geeigneten Maßnahmen. Außerdem streiten Europäischer Rat bzw. auf Fachebene der Ministerrat, Europäisches Parlament und Europäische Kommission miteinander. Die Uneinig-keit ist groß, die Streitigkeiten finden scheinbar kein Ende oder werden immer wieder neu angefacht. Man dreht sich im Kreis. Die Entscheidungsprozesse sind quälend langsam, die Beschlüsse oft wachsweiche oder halbherzige Kompromisse auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner.

Erschwert wird auf europäischer Ebene alles zusätzlich noch dadurch, dass es dabei keineswegs nur um den Kurs und die Maßnahmen geht. Vielmehr ringen die beteiligten Institutionen – Rat, Parlament, Kommission – zugleich auch um ihren Einfluss in Entscheidungsprozessen und auf die Weiterentwicklung der Europäischen Union.

Das ist grob betrachtet die allgemeine und wohlvertraute Ausgangslage vor dem EU-Gipfel in Brüssel. Schaut man etwas genauer hin, dann wird es für dessen Teilnehmer dieses Mal jedoch ein Gipfel der Uneinigkeit, der sich diese Uneinigkeit aber schon aus Eigeninteresse gar nicht mehr leisten kann. Das macht ihn zu etwas Besonderem.

Das Dilemma der Bundesregierung – und des Europäischen Rates

Bundesfinanzminister Schäuble hat jetzt, also unmittelbar vor Beginn des EU-Gipfeltreffens, im TV-Interview in den tagesthemen der ARD noch einmal ausdrücklich den austeritätspolitischen Kurs, den die Bundesregierung auf europäischer Ebene fordert und bisher auch durchgesetzt hat, als den richtigen Weg zu mehr Wirtschafts-wachstum verteidigt. (1)

Einerseits geht es ihm dabei natürlich darum, diesen Kurs innerhalb des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs gegen die von sozialdemokratischen Regierungen angesichts des Ausgangs der Europawahl geforderten Kurskorrekturen zu verteidigen. Andererseits geht es ihm aber ebenso darum, dass der Europäische Rat nicht im Machtpoker mit dem Europäischen Parlament Boden preisgeben muss. So betrachtet ist sein selbstbewusstes Statement in den tagesthemen auch ein impliziter Aufruf zur Geschlossenheit des Europäischen Rates.

Für die Bundesregierung ist das eine Dilemma-Situation. Denn Wolfgang Schäuble will die Position Berlins in der Frage des Krisenkurse und der der Besetzung des Postens des Präsidenten der Europäischen Kommission innerhalb des in beiden Fragen gespaltenen Europäischen Rates verteidigen. Zugleich will er verhindern, dass es dem Europäischen Parlament gelingt diese Situation auszunutzen, um am Ende seine Macht zu Lasten des Europäischen Rates zu vergrößern.

Parlament und Kommission – gemeinsam stark?

Die Wahrscheinlichkeit, dass das geschieht oder beim anstehenden EU-Gipfel der Boden für später unver-meidbare Weichenstellungen in diese Richtung bereitet wird, ist eher noch größer geworden, seit sich die Koalition in Berlin darauf verständigt hat, Martin Schulz (SPD) bei der Wahl zum Präsidenten des Europäischen Parlaments und Jean-Claude Juncker (EVP) als neuen Kommissionspräsidenten zu unterstützen. Denn beiden sind die europäische Sache und die institutionelle Weiterentwicklung der Europäischen Union sehr wichtig, was im Zweifel bedeuten könnte, dass sie aus der jeweils angestrebten Position heraus gemeinsam auf eine Stärkung der europäischen Institutionen gegenüber den Regierungen der Mitgliedstaaten und damit auf eine Schwächung des Europäischen Rates hinwirken.

Eine Allianz von Parlament und Kommission wäre in historischer Perspektive an sich schon bemerkenswert. Denn eigentlich gibt es zwischen den beiden Organen eine beinahe schon traditionell starke Rivalität. Die sich daraus ergebenden Möglichkeiten für den europäischen Integrationsprozess wären es erst recht.

Der anstehende EU-Gipfel hat deswegen ohne Frage eine besondere Brisanz. Dies wird klar, wenn man sich vor Augen führt, wie sich die Stellung des Europäischen Parlaments im dem Machtdreieck „Rat – EP – Kommission“ verändert hat.

Das Europäische Parlament  war bis 1987 de facto bedeutungslos

Der Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS bzw. Montanunion) wurde 1951 geschlossen. Mit seinem Inkrafttreten gab es bereits das Europäische Parlament, das damals noch als „Versammlung“ bezeichnet wurde. Lange Zeit wurden die Abgeordneten aus den Mitgliedstaaten in das Europaparlament entsandt. Erst seit 1979 wird das Europaparlament direkt von den Bürgern gewählt. Seitdem werden Europawahlen abgehalten.

Vor Inkrafttreten der Reform der Gemeinschaftsverträge (EGKS-, EWG- und Euratom-Vertrag) im Juli 1987 (soge-nannte Einheitliche Europäische Akte) hatte das Europäische Parlament keine Entscheidungskompetenzen. Rechtsakte wurden allein vom Rat beschlossen. Es wurde lediglich vom Rat (Ministerrat) angehört. Mit der „Einheitlichen Europäischen Akte“ wurde das „Verfahren der Zusammenarbeit“ eingeführt, bei dem das Europäische Parlament in bestimmten, ve-traglich festgelegten Fällen am Entscheidungsprozess des Rates beteiligt wurde – allerdings ohne Änderungen an Beschlussvorlagen wirklich erzwingen zu können.

Mit dem Maastrichter Vertrag zur Gründung der Europäischen Union von 1993 erhielt das Parlament dann erstmals (in bestimmten Fragen) echte Mitentscheidungsbefugnisse. Das heißt, in den Fällen, in denen vertraglich das „Mitentscheidungsverfahren“ vorgesehen ist, kann das Europäische Parlament Änderungen an den stets von der Europäischen Kommission vorbereiteten Beschlussvorlagen durchsetzen.

Alleiniges Initiativrecht der Europäischen Kommission: Noch zeitgemäß?

Allerdings entscheiden letztlich nach wie vor die Staats- und Regierungschefs über die personelle Zusammen-setzung der Europäischen Kommission, die vertraglich bedingt über das alleinige Initiativrecht verfügt, das heißt, über das Recht alle Vorlagen zu erarbeiten, über die entweder der Ministerrat alleine oder zusammen mit dem Europäischen Parlament entscheidet.

Insofern stellt sich prinzipiell die Frage, inwieweit die von der Europäischen Kommission erarbeiteten Initiativen tatsächlich frei sind von staatlicher Einflussnahme oder anders ausgedrückt, inwieweit sie letztlich das wider-spiegeln, was die Regierungen der Mitgliedstaaten erwarten und verabschieden wollen.

Zudem werden die Initiativen der Kommission aber durch eine Vielzahl von beratenden Ausschüssen und Lobbyisten in Brüssel beeinflusst.

Abgesehen davon hat auch die Europäische Kommission als „Exekutive“ der Europäischen Union Entscheidungs-befugnisse sowie auch Gestaltungsspielräume und zwar auf der operativen Ebene, also bei der Umsetzung von Beschlüssen des Rates oder des Rates und des Europäischen Parlaments.

Aus diesen Gründen besteht heute im Europäischen Parlament verstärkt der Wunsch, ebenfalls Initiativen erarbeiten und in den Entscheidungsprozess einbringen zu dürfen oder anders ausgedrückt wird das alleinige Initiativrecht der Kommission infrage gestellt.

Dabei muss man wissen, dass die Gründungsväter der Europäischen Gemeinschaft die Europäische Kommission – anfangs noch als „Hohe Behörde“ bezeichnet – vor allem deswegen geschaffen und mit dem alleinigen Initiativrecht ausgestattet haben, um sicherzustellen, dass auf europäischer Ebene alle Initiativen von einer neutralen, unparteiischen und fachlich versierten Instanz erarbeitet werden und diese nicht von spezifischen nationalen Interessen beeinflusst sind.

Anders hätte man die Akzeptanz der ehemaligen Kriegsgegner Frankreich und Deutschland für die gemeinsame Verwaltung und Entwicklung des damals strategisch wichtigen Kohle- und Stahlsektors kaum gewinnen und damit auch eine dauerhafte Befriedung Kontinentaleuropas nicht sicherstellen können.

Permanentes Tauziehen um Macht in Brüssel

Seit den 80er Jahren ist, wenn man all dies berücksichtigt, die Geschichte des europäischen Integrationspro-zesses stets ein Tauziehen um Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten desselben zwischen dem Rat (Europäischer Rat der Staats- und Regierungschefs und Ministerrat), dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission gewesen. Das Kräfteverhältnis hat sich immer wieder verschoben, ist immer im Fluss geblieben.

Ganz sicher gibt es bezüglich der Interessen der genannten Institutionen oder Organe der Europäischen Union eine mal mehr, mal weniger große Schnittmenge. Allerdings sind die Interessenlagen innerhalb dieser Institu-tionen erstens nicht homogen und zweitens kommt es immer wieder auch zu Verschiebungen und deswegen zu einer veränderten Austarierung. Darüber hinaus stehen die Institutionen aber in einer Konkurrenzbeziehung zueinander, die sich wie folgt auf den Punkt bringen lässt:

Die Regierungen der Mitgliedstaaten wollen ihre Entscheidungs- und Gestaltungshoheit über die Europäische Union nicht an das Europäische Parlament und/oder die Europäische Kommission abgeben (müssen).

Gewinner und Verlierer im Machtkampf

Tatsache ist, dass die Europäische Kommission im Streit um Einfluss unter dem Strich keinen Boden gut gemacht hat, sondern im Gegenteil nicht zuletzt angesichts der von David Cameron angestoßenen Reform-debatte, bei der es vor allem auch um eine Rückverlagerung von Kompetenzen auf die nationale Ebene geht, Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten zu verlieren droht.

Fakt ist andererseits ebenso, dass sich das Kräfteverhältnis zwischen den Regierungen und dem Europäischen Parlament über die Jahre sukzessive und durchaus erheblich zugunsten des letztgenannten verschoben hat. Allerdings ist es noch nicht gekippt. Einiges deutet jedoch darauf hin, dass sich die Machtbalance entscheidend verschieben könnte und zwar zumindest in große Nähe des Kipppunktes. Ob und inwieweit dies geschieht, hängt auch schon sehr stark vom Verlauf des morgen beginnenden EU-Gipfels sowie von der weiteren Entwicklung der Verhandlungen im Zusammenhang mit dem Krisenkurs und der Neubesetzung der Europäischen Kommission ab.

Für die Regierungschefs aller großen Mitgliedstaaten steht viel auf dem Spiel

Für David Cameron, Angela Merkel und François Hollande steht jetzt bei den Verhandlungen auf europäischer Ebene jeweils viel auf dem Spiel. Cameron und Hollande stehen in ihren Ländern massiv unter Druck – nicht zuletzt wegen des Ausgangs der Europawahl. Die Bundeskanzlerin hat in der Krise und beim krisenpolitischen Kurs in Europa bisher den Ton angegeben. Bei ihr geht es darum, inwieweit sie diesen Führungsanspruch noch durchzusetzen vermag. Dasselbe gilt bezüglich der Frage, ob der von ihr favorisierte Jean-Claude Juncker neuer Kommissionschef wird. Und Matteo Renzi, der als neuer Premier keine europapolitischen Altlasten mit sich schleppt, will den Italienern beweisen, dass er die Stimmen verdient hat, die sie ihm bei der Europawahl im Mai gegeben haben. Denn die Europawahl hat nichts an der schwachen Mehrheit von Renzis Regierung im italienischen Parlament geändert.

Der EU-Gipfel – nur ein Auftakt für schwere, monatelange Verhandlungen?

Kurzum: In Brüssel einen gemeinsamen Nenner zu finden, mit dem nur allein schon diese vier Regierungschefs zuhause gut leben können, gleicht dieses Mal der Quadratur des Kreises.

Vor dem Hintergrund des skizzierten Gesamtbildes ist es durchaus nicht unwahrscheinlich, dass sich das Pokern um den Krisenkurs und die Besetzung des Postens des Kommissionspräsidenten über Monate hinziehen wird. Niemand wird schnell nachgeben wollen bei den Verhandlungen im Europäischen Rat und auch das Europäische Parlament wird hart bleiben.

Realistisch betrachtet wird es für die Staats- und Regierungschefs letztlich kaum möglich sein, den bisherigen Krisenkurs ohne Abstriche beizubehalten und zugleich den Status Quo bei der Machtverteilung zwischen Rat, Parlament und Kommission zu bewahren. Wenn es für die Hardliner im Europäischen Rat ganz schlecht läuft, verlieren sie an beiden Fronten Boden.